民国中央视学机构的历史考察吴长宏(南京师范大学教育科学学院，南京)摘要：作为现代教育督导之滥觞，民国视学制度纵向沿袭历史传统，横向借鉴西方经验，形成了一套比较完备的体系。其中央视学机构从定员到置署，从裁撤机构到增冗人员，制度不断完善。尽管在执行过程中，视导人员徇私舞弊等丑陋现象时有发生，但民国时期构建的教育督导体系为推动民国教育革新和发展确实发挥了一定作用。关键词：视学；机构；民国；督学中图分类号：G629．22文献标识码：A文章编号：1001—5957(2011)03—0126-05教育督导作为现代教育管理的重要环节，已成为“教育机器中不可缺少的齿轮”j…o7，它强调对教学与管理具体环节的检查与监督，并不断调整其与目标的差距。民国教育督导在沿袭清末旧制、借鉴西方经验的基础上，根据民初教育革新与发展的需要不断完善，并随政权更迭和政局变化起浮沉落。一、教育部取代学部：视学机构从置员到设署在中央一级设立专管学术和教育的机构，在我国是晚近的事。1905年，清政府在中央设立专门管理全国教育事务的机构——学部。此前，全国教育和学术事宜多由国子监、礼部等共同管理。1912年1月3日，中华民国“临时政府成立于南京。中央教育行政根本改革，正其名日教育部”r2J268。1月9日教育部在南京成立，1月19日启用印信，3月教育部迁北京。。305月5日“教育总长出堂谕云，本部各厅司职员业经分别委任，兹定于五月六日开始办事。嗣后除星期日循例休假外，每日午前自九时至十二时，午后自一时半至四时半，为本部办事时间，望按时到部，各尽专责”。。4J至此，民国教育部始步正轨，虽然后来长部官员频繁易人，但教育部作为“中央最高教育行政机关，始组织完全。沿用至十六年，无甚变更”{'I”o。根据1912年4月《教育部官职令草案》，教育部设承政厅、普通教育司、专门教育司、实业教育司、社会教育司、礼教司、蒙藏教育司等办事机关。该草案没有提及设立视学机关，只笼统规定“教育部职员除各部官职令通则所定外，得置视学员、编纂员及技师、技手等”’。而且对视学名额、任职资格等均未作具体规定。同年8月公布的《参议院议决修正教育部官制》，对教育部机构设置稍加变更，改承政厅为总务厅，原来的六个司仅保留普通教育司、专门教育司、社会教育司，尽管仍未设置专门视学机关，却明定设视学十六人，为荐任官，承长官之命，掌学事之视察。而“教育部参事、佥事、主事定额，以部令定之"l…，不仅体现了对视学的重视，也为1913年视学规程的出台做了铺垫。1913年1月20日，教育部公布《视学规程》，对全国视学区的划分、视察的种类、视察时间、视察事项、视学的权限等作出具体规定，这是民国第一部教育督导单行法规，也是民国中央教育督导制度正式确立的标志。但该规程同样没有设置视学专署。有学者认为：“民国2年1月，教育部公布视学规程，规定在教育部设视学室，并设视学专任官8人，负责视察教育行政、学校教育、卫生及有关学务职员执行任务、社会教育及设施状况等。这是民国时期设置教收稿日期：2010—1l-11作者简介：吴长宏(1967一)，男，江苏宝应人，南京师范大学教育科学学院博士研究生。一126—育视导机构和专任视导官员的开始。”…引8还有学者认为：“1912年4月，组成中央教育部，下分专门教育司、普通教育司、社会教育司和总务厅、参事室、视学处”1…。甚至有人认为“1912年1月教育部成立后，即在部内特设主持全国视学的专门机构和人员”q_¨4。笔者以为，这些观点值得商榷。其一，从1912年1月至1913年1月，在民国中央政府和教育部颁布的法规法令中，一直未提设置专门视学机构，只在1912年4月颁布的《教育部官职令草案》中，规定教育部可根据事务繁简设特种机关。而这些特种机关中有无视学室或视学处，据笔者所掌握的资料未见说明。其二，夏承枫在“民国初年教育行政组织系统图(民初一民六)”Llo408中列出了专门教育司、普通教育司、社会教育司、总务厅、参事室及其他“特设”机构名录，未见视学室或视学处，只注明“视学16人”。如当时部内已设立与参事室及其他“特设”机构并列的视学机关，相关文献不会只提其他机构名称，而忽略视学室或视学处，或只提视学的具体人数。其三，作为民国教育部主要创始人之一的蒋维乔曾回忆说：“南北统一而后，元年四月，……正式改组教育部。总次长以下，设参事三人。承政厅设秘书长一人，分文书、会计、统计、建筑四科。编纂、审查二处。设普通、专门、社会三司。”“同年八月，依修正教育部官制，改承政厅为总务厅，设秘书、编纂、审查三处；文书、会计、统计、庶务四科。三司仍旧。”“二年一月，公布视学规程，全部计参事四人，司长三人，秘书四人，视学十六人。”…””1”这份回忆录详细记载了民教部建立之初部内机构设置及调整情况，没有视学室或视学处。鉴于蒋维乔的特殊身份，其内容的准确性几乎未受质疑，并作为研究民国教育的重要史料被广泛收录或引用。笔者以为，民国教育部内有视学职务之设，却无专门视学机构。正如梅汝莉等人所言“当时部内的视学官，约半数以上在各司任事，不是专在视学室工作”¨2_『2“。1913年3月28日公布的《视学处务细则》，对视学外出视察时食宿、出发前应行准备事项、视察行程、视察顺序、视察后的报告等做了具体规定。_l3。25q7这可能才是我国最早提及中央专职视学机关的规程，在述及此后民教部组织系统的文献中常见“视学处”这一机构。同年12月30日的《视学留部办事规程》规定，“本部设视学会议处，为各视学集合讨论之所”，“教育总长得于视学中，指任驻处专员管理视学会议事务并一切文件。”同时规定：“视学会议处，设书记一人，司收发钞录等事”113J18q9。1914年7月11日公布的重新修正的教育部官制，除了各厅司所掌事务有所增加外，部内设机构未见改变，只对教育部司长、秘书、视学、佥事、主事等员额做了具体规定。而且“其内容组织，似较前简单，而分科规程则较从前为详”【。4_89。这一官制，“北京政府一直沿用到民国十六年试行大学院制止”_l’_6旧。同年12月24日的《视学室办事细则》，又重新界定视学室职责，可以推断视学室应该在视学会议处后设立，而且是视学会议处的常设办事机构。正如该细则第一条开宗明义：“本室办事细则，依本部《视学留部办事规程》规定之。”在述及此后民教部组织系统的文献中，又屡见“视学室”这一称呼。如张季信在“教育部之组织及其职务”附表中¨6|24_5，出现了视学室，并与参事室等机构并列。鉴于部视学对高等专门以上学校顾及欠周，又因当时私立学校纷纷升格为大学，而部视学因学识、经验所限，很难胜任高等专门以上学校视导，致“视察之结果有为学问所限莫能赞一辞者”，加之“外人所设学校，大都按照外国办法，其课程类用西文教授，试卷亦多用西文，自非派有学问之西洋留学生不能当视察之任”【17’。教育部遂于1920年12月31I：t颁布《专门以上学校视察委员会规程》，规定视察委员会设主任一人，由教育总长指派专门教育司司长兼任之；视察委员会设干事二人，由教育总长派部员兼任之。川8_95卅8由于视察委员多为兼职，其发挥的实际作用受到限制。1921年初，专门以上学校视察委员会正式成立，事务处附设在专门教育司内。此时在教育部内实际上存在两个视学机构，一个独立设置，一个附设于专门教育司。二、从教育行政委员会到大学院：“督学"名存，机构实亡民国元年到民国十六年，由于军阀内乱，南北对峙，国情始终停滞在内忧外患阶段，教育发展深受影响。1925年7月1日，广州国民政府成立。次年3月1日，成立广州国民政府教育行政委员会，下设行政事务厅，内分秘书处、参事处、督学处。督学处设督学若干人，掌理教育法规之编订、法规实施现状之监督视察及教育行政上人事财务之监督审核事项。虽然督学处未正式成立，但作为一个独立的办事机构，在编制上得到了确认。据此，许多学者认为这是中国负责视察指导的视学人员统称督学的开始。如孙邦正认为：“委员之下，设行政事务厅，以参事、秘书、督学三处构成之。……然督学室并未成立，但‘督学’名称实肇端于此。”}I引¨毛家瑞等也认为，广一l27—州国民政府“成立教育行政委员会，会内设行政事务厅，厅内分参事、秘书、督学三处，这是我国督学名称的开始”旧。笔者认为这一说法不够准确。首先，杜定友在1925年出版的《国民教育指导法》中提及广东省教育委员会在民国十一年九月改视学制为督学制【20 l，而且该书多用督学或将督学与视学通用，说明在1922年或更早时候，广东省已经称省视学为省督学，至少当时督学、视学在广东已经通用。其次，蒋维乔于1923年7月为该书所作的序言称：“杜翟定友留学菲律宾大学，研究教育行政有年，既归国．广州当局界以省视学长及督学主任未就，而‘以暇时编辑学校教育指导法一书报之。”L20。不难看出，当时不仅有督学，而且还有督学主任一职。再次，据《甘肃教育史志资料》记载，甘肃于“1917年省教育厅成立后，视学改为督学，正式建立了教育厅督学处。在原有省视学6人的基础上，又增设省督学2人”口‘“。可见我国视学称为“督学”，应早于1926年。1927年4月18日国民政府奠都南京，同年6月中央教育行政委员会始告成立，“掌管中央教育行政机关，并指导监督地方教育行政”。_2引22但该委员会并未真正行使职权，旋即为中华民国大学院所代替。这一时期的中央视学机构，正如张季信所言：“实则国民政府初次建立，又值军政时期，应兴应革之事，百般待举。教育改组，尚未就绪，故视察成绩，无系统可言，减意中事耳。”14。年6月13日，国民政府撤销教育行政委员会，仿法国大学院制，在中央组织中华民国大学院，为全国最高教育学术及教育行政机关。《中华民国大学院组织法》对各部门员额及职责做了具体规定，但未明确大学院组织系统中视学名额，更未设立教育视导机构，对原视学的去留也未加说明。刘文修先生在考察民国教育督导制度演变时说：“1927年，国民党建都南京，成立中华民国大学院，管理全国学术及教育行政事宜，未设督学或视学。”【玛_330对此，张季信批日：“自改组大学院后，对于视察之职务，将来临时增设，或另行设法代替，均未言及。中央视察制度曾一度于教育行政组织系统上，失去其相当之位置。”¨4川酾孙邦正亦持相似观点：“中华民国大学院，管理全国学术及教育行政事宜，未曾设置督学或视学。”_】9”4难怪张季信在评价大学院制时不无担忧地说：“法国视学制度，最为完密，视察人员训练尤为严格，吾国采其教育行政制度，对于视学独缺，吾则有未解。夫视学制之存废，应以视学之本身有无功效为断，教育部视学制之不一128一良，无可讳言。然视学为中央教育长官之耳目，三民主义教育之宗旨，地方是否实行，与其实行之程度如何，均须籍视学之调查，以为整顿之根据。将来恢复视学制度，予深望之。”¨刮舯就连赞誉大学院制为“创举”的黄昆辉也认为：“本期的行政运行，明显地与过去不同之处，乃是偏重‘计划’与‘执行’的行政历程，而忽视了‘考核’的步骤，将过去之视学处与省视学取消，虽可淡化了科层体制的色彩，但未必有助于行政绩效之提高。”[15I∞4孙邦正断言：“1928年12月11日国民政府公布《教育部组织法》，大学院改为教育部，仍未设置督学，有所视察，就部员中临时派遣。所以自十六年至二十年七月期间，中央视学制度暂时废置。”【。9¨这一结论基本符合历史事实。但笔者认为有三点须补充说明，以免失之公允。，其一，大学院时期虽然没有专设视学机构，也没有任命专职视导人员，但为了实地调查及倡导华侨教育、开展侨教督导，于1928年2月颁布了《大学院驻外华侨视学员条例》，强调“驻外华侨视学员之地位，界于华侨教育委员会与华侨之问，其任务极大重要”14。，对侨教视学人员的素质也提出要求：“应随时遴派在海内外有资望的同志，分别前往各侨胞所在地，宣扬政府意旨，加以抚慰”，并“宜遴派当地资深同志兼任视导人员，必要时中央亦应选派适当人员前往督促。”旧5_6213其二，根据1929年2月2日颁布的《督学规程》：“各大学区和各省教育厅设督学4人至8人。各特别市教育局设督学2人至4人。承主管教育行政长官之命，视察及指导各该管区域内教育事宜。”26 o虽然该规程主要针对各大学区和各省教育厅而言，且随大学院制试验停止，该规程也没有得到很好落实，但至少反映此时中央教育主管机关已开始重视视学制度的恢复和重建。其三，在大学院时期甚或取消大学院改设教育部的初期，教育部视察工作虽无专人负责，但教育视导工作却未曾停滞。如1929年1月教育部令派科长谢树英、赵乃遁视察文化大学，派杨廉视察四川教育状况；同年4月27日聘胡刚复、令参事孟寿椿、司长陈剑倚、科长钟灵秀视察上海私立大夏大学。1930年1月6日令派科长谢树英、秘书金淦视察上海私立法政学院，派代次长黄建中、司长朱经农视察上海私立中国公学。可以确言，虽然在试行大学院时期民国教育督导机构的设置处于停滞状态，但督导工作仍在断断续续地开展。三、教育部恢复：教育督导机构专人冗增虽然大学院的设置是因“官僚化之教育部，实有改革之必要。欲改官僚化为学术，莫若改教育部为大学院”127”8，以体现教育决策科学化、教育行政独立化和教育规划民主化的诉求和理想。但由于理想过高，期以学术领导行政，使教育行政学术化，其结果因人谋不减，反使学术机关官僚化，非但未能增高效率，且使行政效能日趋低落。大学院和大学区制实行不久，便招致各界批评。姜书阁认为：“此种组织法虽在矫正一向教育行政之官僚化，而使其变为学术与行政融而为一的机关，但矫枉过正，遂使行政方面不足以应付实际问题。”“以故实行上颇感困难，不能不亟亟修改。…28J48孙邦正亦指出，“大学院制之特色，在于使学术研究机关与教育行政机关结为一体，使教育行政具有学术气氛。但实行以后，二者难以兼顾。”旧9_陀4在各方强烈反对下，1928年8月17日，蔡元培辞去大学院院长，10月25日蒋梦麟被任命为南京国民政府首任教育部长，国民政府新的中央教育行政机构——教育部宣告成立。根据1928年12月l1曰公布的《中华民国教育部组织法》，教育部下设总务司、高等教育司、普通教育司、社会教育司和编审处，并设秘书处和参事处。其人员构成为部长1人，政务次长、常任次长各1人，秘书4“人，参事2一人，司长4人。"‘…H!但“大学院废除，改设教育部，仍未设督学视导人员。如遇视导事宜，多就部员中临时指派”。23。””。1931年7月6日，教育部公布《修正教育部组织法》又规定“教育部设督学4至6人，视察及指导全国教育”，始恢复教育部专任督学，但员额较前大减。8月31日教育部公布《督学规程》，规定督学视察指导事项。同年9月23日公布《教育部督学办事细则》，其中第二条规定：“督学应置办公室，由部长于督学中轮流指定一人处理一切事务，并酌设科员、书记佐理之。，”旧‘I“到1935年5月第五次《修正教育部组织法》，增督学至10人。抗战爆发后，为了办理战区各级学校学生转学及借读、组织战区中小学教师服务团、收容由战区退出之中小学教职员等，教育部督学不断增加，从1935年的6—10人，增加到1940年的8—16人，另设视察员16—24人、社会教育督导员4人、服务团视察4人。1940年6月教育部恢复督导专fJ机构——督学室，而根据1941年6月《部视导规程》及《教育部视导室办事细则》，“督学视察员应设置办公室，称为视导室。”∞2督学室又改称视导室。1943年1月教育部公布第八次《修正教育部组织法》，督学增至30—0人，取消视察员名义，统称督学，一直保持到1949年。1943年6月教育部制定分层负责办事细则，规定：“视导工作于必要时得设室以掌理之，由部长就督学中轮流指定一人负责处理日常事务。”[3076同年11月29日，随着《教育部督学服务规则》的发布，教育部视导室又改为督学室，并对教育部督学视导的种类、视导前的准备、视导期间的注意事项、视导终了及在部期问的要求做了详细规定。【”。23_25该规则使督导过程、督导行为更加规范。1945年11月13日，教育部为推进边疆教育，颁布《教育部设置边疆教育督导员办法》，规定督导员以分区设置为原则，依边疆交通情形分察绥、甘宁青、新疆、西藏、JII康、云贵六个区。督导员分专、兼职两种，专任督导员6—8人，兼任督导员为无给职。…545_546至此，经过30多年的发展变化，民国中央视学机构经历了从无到有、从有到废、从废到恢复的发展历程。尽管制度不断完备，但在执行过程中，视导人员徇私舞弊现象时有发生，责难针砭之声频起：“视导人员之态度，往往欠佳，或则威风凛凛，盛气凌人，或则冷讽热嘲，阴险叵测，或则吹毛求疵，或则窥伺侦探，以致被视导者望而生畏，难与合作。””43有的视导人员“徒善不足以为政，徒法不足以自行”{∞…，有的“不过走马看花，略加批评，大抵皆不着边际语也”，甚或“敷衍塞责，拿钱不作事，与官厅往来，藉张声势而已”。”J毛礼锐曾批评：“视学员的精神，是冷枯的批评，官僚的态度，没有建没的精神和活泼的气象，好像是要人家畏而远之的样子。、”“台湾学者雷国鼎在评价旧式教育视导人员时亦说：“此等视导人员，……甚至专横武断，故各级学校的教师，对于此等教育官员，无4：深恶』甬绝一，””¨1l因此如一些学者所言：“如果仅以当时教育部公布的《督学规程》、《督学办事细则》、《视学留部办一事规则》、《省市督学规程》等有关文件为依据，就可能对当时的督导制度做出过高的估计，得出不符合实际的结论”[40]103。参考文献：[1]霍益萍．法国教育督导制度[M]．北京：人民教育出版社．2000．[2]陈学恂．中国近代教育史教学参考资料(中册)[M]．北京：人民教育出版社，1987．[3]教育杂志社．记事[J]．教育杂志，191l，(10)．一129—